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              Auteur : Gadi Taj Ndahumba
              Langue de la version originale : Anglais
               
              Il est bien connu que les projets dans le secteur de l’énergie en Afrique sont souvent difficiles à financer et que pour rassurer les prêteurs potentiels, leur structure juridique comprendra davantage d’instruments de garantie que dans les pays développés. Pour satisfaire cette exigence additionnelle, les producteurs d’électricité indépendants (IPP) vont souvent demander l’émission d’une garantie souveraine par le gouvernement hôte. Toutefois, la question de savoir si un gouvernement devrait accepter ou non de garantir les obligations de la société acheteuse de la production (l’ « acheteur ») ne doit pas être prise à la légère, surtout avec la tendance actuelle d’accroissement de la dette publique des gouvernements africains.
               
              Dans le cadre des projets de production d’électricité en Afrique, les garanties souveraines sont habituellement émises pour garantir les obligations de l’acheteur en vertu du contrat d’achat d’électricité (CAE). Ces obligations peuvent aller d’un simple engagement financier, telles que les paiements échelonnés ou le paiement en cas de résiliation, à un engagement plus spécifique tel que la construction de l’infrastructure reliant la centrale au réseau national. Il est possible de répartir les risques liés à l’acheteur d’une autre manière mais les prêteurs vont souvent préférer les garanties souveraines car elles créent une obligation du gouvernement hôte envers la société constituée pour le projet (la « société de projet ») et, par extension, envers ses prêteurs. Cela permet notamment à la société de projet d’emprunter, en partie ou en totalité, sur la base de la garantie. Ceci facilite le processus de levée des capitaux et améliore les chances d’un projet d’être considéré bancable lorsque l’acheteur n’a pas une bonne cote de crédit. De plus, le lien contractuel entre le gouvernement et la société de projet peut également devenir particulièrement important dans l’éventualité où l’acheteur manque à ses obligations sous les auspices d’un gouvernement instable ou peu coopératif. Dans ce cas, l’instrument peut apporter un avantage significatif s’il comporte une clause d’arbitrage ou une clause d’élection de for (clause attributive de juridiction) permettant à la société de projet (ou aux prêteurs) d’obtenir une sentence arbitrale contre le gouvernement hôte (en plus de la société d’Etat) sans avoir à recourir au système juridique du pays. L’acheteur ne disposant généralement que d’actifs dans le pays hôte, le gouvernement est plus susceptible d’avoir des actifs à l’étranger contre lesquels la société de projet (ou les prêteurs) peut demander une saisie et exécuter la sentence arbitrale.
               
              Du côté des gouvernements, une garantie est également un outil attrayant pour rassurer les prêteurs car, contrairement aux dépenses publiques classiques, elle ne requiert aucun paiement immédiat ni n’impose de contraintes budgétaires explicites (sauf en cas de défaut de l’acheteur de la production). De plus, même si le gouvernement n’émet pas de garantie, il demeure ultimement le propriétaire des actifs de l’acheteur de la production (en supposant que l’acheteur de la production est une société d’État) et est indirectement, dans une certaine mesure, responsable des obligations découlant du CAE que ce soit avec ou sans garantie. Par conséquent, l’IPP fera probablement valoir lors des négociations avec le gouvernement hôte que la garantie souveraine ne crée pas de risque additionnel pour le pays si le gouvernement entend coopérer en cas de défaut de l’acheteur de la production.
               
              Néanmoins, il existe des raisons valables pour lesquelles certains pays africains tels que le Kenya ont fermé la porte aux garanties souveraines dans le cadre de leurs projets énergétiques. En termes comptables, une garantie souveraine est un passif éventuel à être inscrit sur le bilan financier du gouvernement hôte ; c’est-à-dire, une obligation financière future et conditionnelle dont la réalisation dépend de la survenance (ou de l’absence) d’un ou de plusieurs événement(s) futur(s) pouvant potentiellement ne pas être sous le contrôle du gouvernement. Le risque associé aux passifs éventuels n’est donc pas facilement identifiable ou même quantifiable. Cette complexité a d’ailleurs engendré d’importantes incertitudes quant à la viabilité de la dette publique de plusieurs pays ayant des passifs éventuels significatifs et a amené les investisseurs à réviser défavorablement la cote de crédit de certains pays lors des récentes crises financières mondiale et européenne. Il importe donc d’évaluer avec soin l’impact qu’une garantie souveraine peut avoir sur la perception du niveau d’endettement public d’un gouvernement, sur son coût d’emprunt et sur les divers engagements en lien avec sa dette intérieure et internationale pris par le pays quant à la gestion de ses finances publiques.
               
              Une partie de cette analyse visera à identifier le processus de divulgation du gouvernement quant à ses passifs éventuels. La plupart des gouvernements africains gèrent leurs comptes sur une base de comptabilité de caisse (cash account basis) leur permettant une certaine discrétion quant à la divulgation des garanties souveraines émises. Bien que plus de 30 pays africains aient clairement exprimé leur intention de se conformer aux normes comptables internationales pour le secteur public (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS), règles qui énoncent des règles précises de divulgation pour les passifs éventuels dans le cadre d’une comptabilité de caisse, il n’est actuellement pas possible pour la plupart de ces pays de se conformer entièrement à ces standards de comptabilité.[1] Par conséquent, sans preuve de conformité aux IPSAS ou d’engagement clair et sans équivoque du gouvernement quant à la divulgation ou la non émission de garantie souveraine, il est peu probable que les investisseurs prennent pour acquis la transparence des finances publiques d’un pays.
               
              Une autre partie de l’analyse permettant d’évaluer l’impact de l’émission d’une garantie souveraine consiste à déterminer si le gouvernement a mis en place un cadre réglementaire clair quant au suivi et au traitement comptable des garanties souveraines, et à jauger sa capacité à évaluer et à gérer ses passifs éventuels. Outre les risques propres au projet ou encore les risques macroéconomiques, les risques inhérents à une garantie souveraine peuvent être systématiquement liés, c’est-à-dire, qu’une série de garanties émises pour différents CAE peut être appelée simultanément dans l’éventualité, par exemple, où la solvabilité de l’acheteur se dégrade rapidement. En ce sens, une expertise adéquate en interne au gouvernement est nécessaire pour le choix d’un modèle financier approprié (actuariel, d’évaluation d’option, économétrique ou autre modèle financier) et l’établissement d’hypothèses sous-jacentes qui permettent de mesurer les risques reliés à un passif éventuel. De plus, les hypothèses devront être régulièrement mises à jour pour maintenir un financement adéquat des comptes de réserve établis pour diminuer le risque lié à la réalisation du passif éventuel. Par conséquent, l’évaluation comptable de chaque passif éventuel est un processus complexe et le gouvernement aura besoin d’une capacité adéquate pour éviter ou limiter les potentielles incidences budgétaires négatives liées à l’émission d’une garantie souveraine.
               
              La décision quant à l’émission par un gouvernement d’une garantie doit donc être examinée attentivement. L’un des principaux arguments dans la promotion des investissements privés dans les projets énergétiques en Afrique (et pour les projets PPP en général) est la capacité de cette approche à diminuer les contraintes financières qui compressent les finances publiques des pays africains. Toutefois, les garanties souveraines peuvent également réduire la capacité d’un gouvernement à investir dans les autres secteurs publics moins attrayants pour les investisseurs privés en restreignant son accès aux marchés des capitaux ou à des taux d’intérêt viables. Il est possible que les avantages d’un projet l’emportent sur les conséquences immédiates d’une capacité d’emprunt réduite pour un pays qui n’a déjà que peu ou pas d’accès au marché obligataire ou à d’autres sources alternatives de financement. Néanmoins, au-delà de l’importance d’un projet pour l’économie nationale, l’impact à long terme sur la solvabilité d’un pays, perçue ou réel, devrait toujours être évalué avant l’émission d’une garantie souveraine.
               
              Pour de plus amples informations sur ce sujet, veuillez consulter le manuel « Comprendre le financement des projets d’énergie » disponible sur le site web de l’ALSF.
               
              Gadi Taj Ndahumba est un conseiller juridique auprès de la Facilité africaine de soutien juridique
              Les opinions exprimées dans le présent article sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement les points de vue de l’ALSF.

              [1] Andy Wyne, « What Accounting Standards for Governments of the Global South? », blog sur la gestion des finances publiques, publié sur le site web du FMI le 30 mai 2012 : http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2012/05/what-accounting-standards-for-go...