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Hélène NSE EYENE
 
Pourquoi la transparence est-elle devenue une notion si importante aujourd’hui ? Qu’est-ce qui pousse les organisations internationales à faire de la transparence un principe incontournable dans la mise en œuvre des projets ? Et comment la transparence s’est-elle développée en Afrique dans le secteur des PPP ? Pour répondre à ces questions, il est nécessaire de remonter quelques années, voire décennies en arrière afin de comprendre les causes de cette volonté forte de transparence qui se manifeste en Afrique comme ailleurs.
 
Le développement des infrastructures et l’exploitation des ressources naturelles sur le continent ne peut que difficilement s’envisager en ne recourant qu’à du financement purement public. Que ce soit dans le secteur de l’énergie, de l’eau et de l’assainissement, des télécommunications, des transports ou du secteur des industries extractives, les États ont tout intérêt à faire appel aux partenaires privés. Or, la proximité et l’influence de grandes entreprises dans certains États africains notamment ont parfois amené ces derniers à prendre des décisions contraires à leurs propres intérêts en faisant bénéficier les investisseurs d’avantages financiers au détriment des citoyens, conduisant par voie de conséquence à une gestion inadéquate des fonds publics. Dans le secteur minier particulièrement, la gestion opaque des fonds tirés des activités extractives et les largesses accordées aux investisseurs en termes de fiscalité minière ont amené le secteur des industries extractives a révélé la nécessité de prendre en compte cette problématique.
 
La transparence sert avant tout d’outil de prévention de la corruption. La transparence est également bénéfique à l’ensemble des parties prenantes d’un projet :
 
Du point du vue des États d’abord, la transparence, via le partage d’informations avec le public, les incitera d’une part à justifier davantage leurs prises de décision et leurs politiques publiques et, d’autre part, à prendre des décisions plus responsables susceptible d’être mieux comprises par le public. La divulgation d’informations les encouragera à maintenir une gestion efficace de leur système d’informations, avec une meilleure conservation des données et la possibilité d’améliorer ultérieurement la précision de l’information. Des informations pertinentes et de qualité leur permettront enfin de mieux définir leurs objectifs et d’améliorer les services proposés aux citoyens et aux entreprises.
 
Pour l’investisseur ensuite, la notion de transparence signifiera de disposer d’un environnement juridique plus sécurisant dans la cadre du processus de passation de marchés pour lequel le traitement équitable des candidats est indispensable. Les partenaires privés se sentiront plus en confiance avec des règles claires et préétablies. La transparence aura également le mérite d’éliminer toute source de conflit lié à l’absence d’informations, d’informations incomplètes ou d’incompréhensions. Son efficacité permettra aux entreprises d’obtenir ce fameux permis social d’exploitation, c’est-à-dire l’acceptation de la société privée par la communauté locale. Enfin, un système transparent mettra l’investisseur à l’abri de toute tentation ou tentative de corruption.
 
Pour les citoyens enfin, l’accès à l’information leur permettra de participer davantage à la politique du pays. La transparence jouera un rôle fondamental en permettant au public et aux communautés locales de s’assurer que les projets correspondent aux besoins de la population et donc que l’argent du citoyen est utilisé à bon escient. Les citoyens devront être informés par exemple de l’impact d’un projet en termes de développement, de ses objectifs et des coûts planifiés permettant de justifier de la bonne utilisation des fonds publics.
 
De plus en plus d’organisations et institutions internationales encouragent les États et acteurs impliqués à plus de transparence. L'initiative pour la transparence dans les industries extractives (EITI), créée en 2003, a pour objectif de proposer des outils, des règles et des standards pour faciliter la bonne gouvernance dans le secteur. L’initiative propose notamment la divulgation d’informations à certaines étapes clés de la mise en œuvre de projets miniers avec comme recommandation phare la publication du contrat minier, incluant des données commerciales et financières. On peut également citer, l’initiative pour la transparence dans le secteur de la construction (CoST) qui elle, incite les gouvernements à renforcer la transparence et la responsabilité pour un meilleur rendement de l’investissement public dans les infrastructures. La Banque mondiale a aussi publié un guide intitulé « A framework for Disclosure in Public-Private Partnership » dans lequel, elle incite les États à plus de transparence. Elle y fournit un véritable cadre pour la divulgation d’informations dans le secteur des PPP en proposant des recommandations.
 
La Facilité africaine de soutien juridique (« ALSF ») élabore actuellement des fiches pays synthétisant le cadre juridique et institutionnel des PPP en Afrique. Nombre d’entre eux ont adopté un cadre réglementaire spécifique pour les PPP. Il ressort nettement de ces législations que le principe de la transparence est un pilier fondamental de tout projet PPP. Encourager la transparence dans le processus d’appel d’offres, l’attribution du contrat et la mise en œuvre d’un projet est un procédé efficace pour la lutter contre la corruption.
 
Adopter une loi sur les PPP peut inciter à davantage de bonne gouvernance et de transparence. Au travers de leur loi PPP, les États africains cherchent à définir un cadre juridique clair et précis avec des règles préétablis sur lesquelles les investisseurs peuvent s’appuyer. La législation clarifie notamment le rôle de chaque institution avec le plus souvent la création d’une unité PPP qui aura principalement un rôle consultatif et d’appui auprès des autorités contractantes tout au long de la mise en œuvre d’un projet PPP, ou d’un comité de pilotage qui assurera la supervision de la procédure d’appel d’offres. De même, le processus de développement des PPP, de sélection du partenaire privé ainsi que les rôles et responsabilités des partenaires public et privé sont, dans la majorité des lois, clairement définis.
 
Outre la loi, des directives, de simples recommandations, ou encore des documents standards à utiliser lors de la divulgation d’une information particulière peuvent également être développés par les États afin de renforcer la législation existante. Pour chacun de ces instruments, l’État peut apporter des précisions quant à la nature des informations et à la manière de les divulguer.
 
La transparence, pour être efficace, doit également se manifester tout au long du projet : au moment de la préparation du projet, de sa mise en concurrence, de l’évaluation des candidats ou lors de la mise en œuvre du PPP. Pour chacune de ces phases l’étendue et la nature de l’information à divulguer feront le plus souvent l’objet de débat, lequel sera d’autant plus maîtrisé qu’il reposera sur un cadre légal bien défini.
 
Les États doivent tout d’abord rigoureusement planifier leurs projets PPP afin d’éviter la sélection d’un projet qui ne répondrait pas aux besoins du pays et d’être en mesure de justifier leurs choix auprès de leur population. La transparence pourra par exemple se traduire à cette étape par la publication des programmes d’investissement des pays.
 
C’est cependant à l’étape de la mise en concurrence que la notion de transparence prend toute sa dimension en exigeant bien entendu la publication de la procédure d’appel d’offres pour une mise en concurrence effective ou encore, ultérieurement, la publication du procès-verbal d’attribution provisoire du soumissionnaire retenu. La publication de la demande de qualification ou de la demande de proposition inclura souvent les critères d’évaluation et même le projet de contrat. De même la publication de l’évaluation des candidats et les résultats de l’appel d’offres permettront d’attester que le processus de passation des marchés est juste et conforme à la loi. Certaines lois prévoient même l’annulation de la procédure d’appel d’offre en l’absence de publicité. Un autre exemple de mise en œuvre du principe de transparence est la loi zambienne qui prévoit la conservation des données relatives à la procédure d’attribution. Ces règles du jeu prédéfinis éviteront d’éventuels conflits ultérieurs liés à la contestation de l’adjudication.
 
Ainsi, de manière générale, les autorités publiques pourront communiquer des informations relatives aux projets en cours de développement, au coût estimé du projet, ou encore au calendrier provisoire de la passation du marché. Par exemple, les projets PPP de l’État de Côte d’Ivoire sont accessibles sur le site du Comité National de Pilotage des Partenariats Public-Privé (CNP-PPP) et sont classés par secteur (http://www.ppp.gouv.ci). S’agissant du Maroc, la loi indique que l’avis de publicité des procédures de passation au contrat PPP est publié sur le site électronique de la personne publique concernée, sur le portail des marchés publics (https://www.marchespublics.gov.ma/pmmp/) et dans le Bulletin officiel des annonces légales, judiciaires et administratives.
 
Le choix de la procédure de sélection du partenaire privé est un enjeu fondamental. La transparence s’apprécie au niveau de l’égalité de traitement des candidats et de l’accès à l’information sur le projet. Les critères d’évaluation doivent donc être précisément définis en amont.
 
Dans les lois PPP adoptées en Afrique, la mise en concurrence s’impose comme le principe de base alors que la négociation directe ou l’offre spontanée sont l’exception et font l’objet d’un encadrement rigoureux et d’un contrôle strict. Ces procédures exceptionnelles qui se caractérisent par une absence de compétition préalable, impose une plus grande vigilance et doivent pousser les gouvernements à organiser la divulgation de l’information de manière à en garantir la transparence. La loi égyptienne va même plus loin en fermant la porte à toute procédure autre que l’appel à concurrence ouvert alors que d’autres, tels que la Gambie, le Sénégal ou le Togo, vont exiger que la proposition spontanée soit mise en concurrence dans certaines conditions. Afin d’assurer efficacement la procédure de sélection des candidats, il pourra être envisagé par l’État, comme cela se fait dans certains pays européens ou d’Amérique latine, la signature d’un pacte d’intégrité où les parties prenantes s’engagent à respecter les règles de procédure pour éviter tous risques de corruption.
 
Enfin, dans la phase de mise en œuvre du projet, le principal enjeu est de savoir si le contrat PPP sera publié ou pas. Certains pensent que le contrat doit être publié dans son intégralité, alors que d’autres estiment que certaines informations, dites sensibles (essentiellement de nature commerciale ou financière) ne peuvent être divulguées. Lorsque les contrats sont standardisés, un gouvernement aura tendance à publier le contrat. À l’inverse, pour des contrats négociés au cas par cas, la publication sera moins spontanée. D’autres informations, comme l’état d’avancement du projet ou des rapports, peuvent également être publiées afin de garantir une certaine transparence. La loi marocaine précise par exemple qu’en application du principe de transparence et du droit à l’information, des données pertinentes sur le contrat de partenariat devront être publiées. La loi tunisienne prévoit pour sa part que la personne publique est tenue de publier la décision de l’attribution du contrat de partenariat sur son site web et dans les lieux alloués aux affiches administratives centrales et régionales y afférents. L’entrée en vigueur du contrat pourra même, dans certains cas, être assujettie à sa publication.
 
Pour conclure, la mise en œuvre effective de la transparence dans le cadre des PPP repose sur le dispositif que l’État est prêt à mettre en place pour en assurer l’efficacité tout au long du projet PPP. À la lecture des législations PPP, il ressort que si le principe de la transparence est clairement posé dans la plupart des pays africains, les États ne vont pas toujours très loin dans le développement du principe et les dispositions correspondantes restent très timides. Certains pays comme le Maroc et la Tunisie jouent un peu plus ouvertement le jeu de la transparence alors que d’autres se limitent à la seule énonciation de son principe. Plusieurs pays tels que le Bénin, la Guinée ou le Mali sont en train de définir un nouveau cadre juridique des PPP. Il n’y a plus qu’à espérer qu’ils fassent preuve d’audace et de détermination afin d’offrir un cadre efficace pour une meilleure transparence qui permettront la mise en œuvre de projets PPP répondant au mieux aux attentes de leurs citoyens.
 
Bibliographie
Articles
O’ Leary Donal. “The Role of Transparency International in Fighting Corruption in Infrastructure”, May 2006
Reynaers & Grimmelikhuijsen. “Explaining transparency in Public–Private Partnerships. Not so bad after all”, September 2015
World Bank Group. "A Framework for Disclosure in Public-Private Partnerships”, August 2015
UNECE, Marc Frilet. “Zero tolerance to corruption in PPP procurement, A checklist of key issues”, November 2014
Sites Internet
http://www.constructiontransparency.org/home
https://eiti.org/fr
http://pppue.undp.2margraf.com/en/08.htm
http://ppp.worldbank.org/ppp/overview/practical-tools/good-governance-anticorruption
http://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/anti-corruption
http://www.resourcegovernance.org/analysis-tools/publications/primer-transparency-mechanisms-and-movements
https://www.interaction.org/blog/why-transparency-matters
https://www.opendemocracy.net/uk/why-does-transparency-matter
https://www.nrdc.org/experts/jake-schmidt/why-transparency-and-accountability-so-important-international-efforts-global